文(wén)│北京师范大學(xué)新(xīn)闻传播學(xué)院/互联网发展研究院副教授  钱忆亲

网络空间主权是2020年互联网治理(lǐ)最具(jù)争议的问题之一。除了“网络主权”和“数据主权”，“数字主权”和“技(jì )术主权”概念在2020年出现，引起广泛关注。这些主权概念是在不同的语言和文(wén)化背景下产(chǎn)生的，各自也有(yǒu)不同的侧重点，也经常与以领土為(wèi)基础的“國(guó)家主权”相关联。对这些“主权”之间的关系，學(xué)界和各國(guó)政府都有(yǒu)不同的观点，而观点之间也有(yǒu)重叠、差异和冲突。

一、关于网络主权观念的争议

网络主权是最早提出的关于网络空间的主权概念，带有(yǒu)强烈的政治色彩，它是一般性主权，是其他(tā)三种主权的基础和框架。因此，厘清网络主权的观念、实质(zhì)和争议尤為(wèi)重要。

（一）关于网络主权观念的學(xué)术争议

网络主权这一概念经常与“國(guó)家主权”概念同时出现。但是，对二者之间的关系，學(xué)者有(yǒu)四种不同的观点，侧重点不同，故它们之间有(yǒu)重叠也有(yǒu)差异。

第一种观点反对“國(guó)家主权决定网络空间主权”。2020年，穆勒在主题為(wèi)“前进：网络空间的碎片化、极化和混杂性”的会议上提出：主权意味着最高的、排他(tā)的权威性，而网络主权意味着要求互联网服務(wù)契合于领土边界。如果想实现真正的网络主权，只有(yǒu)两条路，一是隔绝与外界的一切数字联系，成為(wèi)一座数字孤岛；二是与其他(tā)所有(yǒu)國(guó)家争夺全球网络空间的唯一主权。走第一条道路可(kě)以迅速实现网络空间主权，但要以牺牲全球兼容性和信息服務(wù)贸易為(wèi)代价。走第二条道路则意味着网络空间只有(yǒu)一个主权者，其他(tā)國(guó)家和民(mín)族都将被排除在外。

第二种观点认為(wèi)，國(guó)家主权原则“适用(yòng)”于一个國(guó)家的网络活动。英國(guó)查塔姆研究所（Chatham House）2019年的报告《國(guó)际法对國(guó)家网络攻击主权的适用(yòng)和不干涉原则》指出，一國(guó)能(néng)够对其领土内的网络基础设施、领土内的公(gōng)民(mín)及境外公(gōng)民(mín)行使独立的國(guó)家主权。因此，主权原则确实适用(yòng)于一个國(guó)家的网络活动，即一國(guó)在其领土范围内管理(lǐ)这些事務(wù)和行驶独立國(guó)家权力的能(néng)力。

第三种观点认為(wèi)，网络主权应在國(guó)家主权概念的基础上界定和发展。2020年，中(zhōng)國(guó)多(duō)家智库和學(xué)者发布的《网络主权：理(lǐ)论与实践》（2.0版），对网络主权的定义、原则和具(jù)體(tǐ)體(tǐ)现进行了解读。网络主权是“國(guó)家主权在网络空间的自然延伸，是一國(guó)基于國(guó)家主权对本國(guó)网络主體(tǐ)、网络行為(wèi)、网络设施、网络信息、网络治理(lǐ)等所享有(yǒu)的最高权和对外的独立权。”“倡导与实践网络主权，绝不意味着封闭或割裂网络空间”，而是在网络主权的基础上，构建网络空间國(guó)际秩序和制定网络空间國(guó)际规则和國(guó)家行為(wèi)准则。这与穆勒提出的观点相悖。

而这一立场与另一些西方學(xué)者提出以“最低限度的合作(zuò)”建立网络主权的第四种观点有(yǒu)某些重叠之处。例如，瑞士苏黎世大學(xué)法學(xué)教授韦伯（Rolf H.Weber）认為(wèi)，互联网的全球公(gōng)共产(chǎn)品和全球公(gōng)域的性质(zhì)及通信基础设施的全球覆盖范围使监管框架必须转移到國(guó)际层面，國(guó)家拥有(yǒu)网络空间的“核心主权”，但亦需要施行“合作(zuò)主权”在國(guó)际层面分(fēn)担國(guó)家责任。

（二）网络主权概念在國(guó)际社会的争议

2019年，第74届联合國(guó)大会第一委员会通过两个决议草(cǎo)案 ，反映了地缘政治和网络空间治理(lǐ)路径分(fēn)歧对实现國(guó)际层面“合作(zuò)主权”的影响。第一个决议草(cǎo)案《从國(guó)际安(ān)全角度促进网络空间國(guó)家负责任行為(wèi)》获得美國(guó)、欧盟支持，遭到中(zhōng)國(guó)和俄罗斯等國(guó)反对。第二个决议草(cǎo)案《从國(guó)际安(ān)全角度看信息和電(diàn)信领域的发展》获得中(zhōng)國(guó)和俄罗斯等國(guó)支持，却遭美國(guó)和欧盟反对。

其中(zhōng)，第二个决议草(cǎo)案强调“联合國(guó)可(kě)发挥主导作(zuò)用(yòng)，促进成员國(guó)之间的对话，就信通技(jì )术的安(ān)全和使用(yòng)达成共识”，希望能(néng)在联合國(guó)主导下，采用(yòng)“有(yǒu)约束力的國(guó)际法律监管”，用(yòng)“规范、规则和原则”进行规制。其强调联合國(guó)的领导和有(yǒu)约束力的國(guó)际法律，部分(fēn)原因是这些國(guó)家不信任仍然以美國(guó)為(wèi)中(zhōng)心的现有(yǒu)多(duō)利益相关方方式，希望通过联合國(guó)或其他(tā)多(duō)边、以國(guó)家為(wèi)基础的平台加强其影响力，而联合大会國(guó)决议也具(jù)有(yǒu)促进确立國(guó)际法规范的法律效力。

（三）各國(guó)关于网络主权的最新(xīn)立场

2020年，一些國(guó)家开始更详细地公(gōng)布其对网络主权的立场。继2019年爱沙尼亚和荷兰政府认為(wèi)主权原则适用(yòng)于网络空间后，2020年10月，芬兰政府也提出，國(guó)际法為(wèi)网络空间的负责任國(guó)家行為(wèi)提供了一个必要框架。國(guó)家主权原则无可(kě)争议地适用(yòng)于网络空间。主权赋予每个國(guó)家在特定领土内行使國(guó)家职能(néng)的专属权利，并保护其领土完整和政治独立不受其他(tā)國(guó)家干涉。

中(zhōng)國(guó)于2020年发布了《全球数据安(ān)全倡议》，希望能(néng)够為(wèi)制定数字安(ān)全國(guó)际规则提供一个蓝本。该倡议提出，各國(guó)应尊重他(tā)國(guó)主权、司法管辖权以及对数据的安(ān)全管理(lǐ)权，并建议通过多(duō)边主义达成全球数据安(ān)全规则。

（四）网络主权的未来发展

当前，互联网全球治理(lǐ)面临各种困难，包括弱化的全球机构，虚弱的联合國(guó)，欧洲的经济、战略实力下降，以及美國(guó)的影响力下降和不同治理(lǐ)制度之间的竞争。尽管中(zhōng)國(guó)不断努力，却不能(néng)替代前者达成國(guó)际共识。同时，各國(guó)也面临美國(guó)技(jì )术霸权，國(guó)家安(ān)全和隐私安(ān)全问题，域外管辖权以及无力制定保护自己公(gōng)民(mín)和利益的法规等问题的挑战。而全球网络空间与以领土為(wèi)基础的國(guó)家主权之间的紧张关系正是这些困难和挑战互相冲突的集中(zhōng)表现，这种紧张关系将会是互联网治理(lǐ)问题的重点。

尽管在第二次世界大战后，國(guó)家主权部分(fēn)地转移到全球层面，例如世贸组织，但是，网络空间目前没有(yǒu)多(duō)边的具(jù)有(yǒu)约束性的法律文(wén)书（國(guó)际電(diàn)联的《國(guó)际電(diàn)信规则》除外），尚未实现全球范围的主权, 而紧张的地缘政治也使建立互联网管理(lǐ)的全球框架越来越难。未来，各國(guó)至少需要将一部分(fēn)國(guó)家主权移交给一个全球网络空间组织，否则将不再拥有(yǒu)一个全球互联网基础设施，而是会有(yǒu)几个支离破碎的“互联网”。

此外，如何将國(guó)际法和主权原则应用(yòng)到网络空间也需要持续讨论。正如美國(guó)國(guó)務(wù)院前法律顾问布赖恩·伊根所说，“各國(guó)应该在國(guó)际和國(guó)内论坛上尽可(kě)能(néng)地公(gōng)开说明自己对现有(yǒu)國(guó)际法如何适用(yòng)于國(guó)家在网络空间行為(wèi)的看法”。

二、网络空间各种主权的关系及其出现的原因

除了“网络主权”外，关于网络空间的各种主权主张还包括“数据主权”“数字主权”和“技(jì )术主权”。“网络主权”是一般性主权，是其他(tā)三种主权的基础和框架。数据主权属于特别主权，强调國(guó)家管辖、控制本國(guó)数据传播、流通的权力，对保护本國(guó)数据安(ān)全和國(guó)民(mín)隐私权具(jù)有(yǒu)意义，是对网络主权的补充。“技(jì )术主权”“数字主权”概念的出现，是為(wèi)了宣传欧洲在数字领域的领导权和战略自主权。

2020年，各國(guó)对网络空间主权的思考，最显著的变化是数字技(jì )术领域已成為(wèi)地缘政治斗争的关键战场。谁拥有(yǒu)未来技(jì )术，谁制定标准和规范，已成為(wèi)地缘政治竞争的核心，这也成為(wèi)欧盟制定未来技(jì )术、标准，特别是发展人工(gōng)智能(néng)和下一代通信的新(xīn)思路。

数据主权概念的应用(yòng)经历了由个人向群體(tǐ)，由私营部门主导向國(guó)家主导转变的历程。2020年2月，欧盟委员会新(xīn)任主席乌尔苏拉·冯德(dé)莱恩（Ursula von der Leyen）明确提出“技(jì )术主权”的概念。此后，欧盟对数字领域的主权问题给予了前所未有(yǒu)的重视，并推出了各种战略方针。

网络空间主权概念的演变正是数字经济和技(jì )术竞争引发数据安(ān)全和地缘政治问题的结果。它们的出现既是國(guó)家在地缘政治和数字经济竞争加剧的世界體(tǐ)系中(zhōng)為(wèi)保持其行动能(néng)力和保护其公(gōng)民(mín)利益所采取行动的一部分(fēn)，也是各國(guó)努力影响新(xīn)技(jì )术发展，并希望从这个迅速变化的时代获取经济和地缘政治利益的具(jù)體(tǐ)表现。网络空间主权的最新(xīn)发展是关于规范性权力的竞争，即區(qū)域和國(guó)际标准制定和规则制定的权力。

三、三种主权概念的演变和未来发展

“数据主权”“数字主权”及“技(jì )术主权”概念演变的突出特征，是其越来越指向國(guó)家和超國(guó)家联盟掌控数字经济、新(xīn)的数字技(jì )术及社会影响的能(néng)力，而其未来发展与更大的地缘政治格局息息相关。

（一）数据主权

数据主权是指“数据应受其所收集國(guó)家的法律和治理(lǐ)结构的约束”，是“民(mín)族國(guó)家试图让数据流受制于國(guó)家管辖”。同时，数据主权也可(kě)分(fēn)為(wèi)弱主权和强主权。弱主权是指私营部门主导的数据保护措施，强调数据主體(tǐ)的数字权利；而强主权是指國(guó)家主导的手段，强调保障國(guó)家安(ān)全。

2018年，欧盟发布《通用(yòng)数据保护条例》（GDPR），是一种弱主权模式的體(tǐ)现。它旨在将个人数据的控制权由私营数据控制者交还给数据主體(tǐ)。数据主权的理(lǐ)论基础被建立在对个人权利的保护之上，在保护个人数据的同时，也宣誓了欧盟的数据主权。

2020年2月发布的《欧洲数据战略》和2020年11月通过的《欧洲数据治理(lǐ)条例提案》，则是一种强主权模式的體(tǐ)现。首先，欧盟认為(wèi)，欧洲必须从监管超级大國(guó)发展為(wèi)技(jì )术超级大國(guó)，才能(néng)真正维护其在数字领域的价值和利益，并使欧洲人免受网络攻击和虚假信息影响。其次，在数据经济的数据管理(lǐ)和利用(yòng)方面，目前欧洲绝大多(duō)数核心数据為(wèi)美國(guó)公(gōng)司所拥有(yǒu)，欧洲打算与数据经济世界强國(guó)特别是國(guó)家力量主导的中(zhōng)國(guó)和商(shāng)业市场力量主导的美國(guó)竞争，并推广一种符合欧盟价值观和原则的欧洲新(xīn)数据治理(lǐ)方式。

中(zhōng)國(guó)在数据主权方面立场与主张主要可(kě)以总结為(wèi)：第一，主张网络主权与数据主权，发布《全球数据安(ān)全倡议》；第二，制定《网络安(ān)全法》和采取数据本地化的措施；第三，制定《数据安(ān)全法（草(cǎo)案）》，推出“属地主义+保护主义”的管辖模式，回应其他(tā)國(guó)家的長(cháng)臂管辖问题；促进数据跨境“依法、有(yǒu)序、自由流动”；第四，制定《个人信息保护法（草(cǎo)案）》，对数据主體(tǐ)的个人信息进行保护。

（二）数字主权

与数据主权发展的路径相似，“数字主权”的概念是在各个隐私宣言中(zhōng)被首次提出，它帮助推动了欧盟GDPR和《欧盟—美國(guó)隐私保护框架》发布。但是，这个概念越来越多(duō)地指國(guó)家控制新(xīn)的数字技(jì )术及其社会影响的能(néng)力。

在2020年欧洲议会发布的《欧洲数字主权》文(wén)件中(zhōng)，“数字主权”被明确定义為(wèi)“欧洲在数字世界独立行动的能(néng)力，应该从保护机制和促进数字创新(xīn)的进攻工(gōng)具(jù)（包括与非欧盟公(gōng)司合作(zuò)）两方面来理(lǐ)解它”。欧洲政策制定者将数字主权作(zuò)為(wèi)在地缘政治日益激烈的竞争中(zhōng)，尤其是与中(zhōng)國(guó)和美國(guó)的竞争中(zhōng)，保持其行动能(néng)力的一部分(fēn)。2019年，欧洲对外关系委员会提出了“战略主权”这一新(xīn)概念，指出即使各國(guó)之间仍然深度相互依赖，但欧盟及其成员國(guó)需要為(wèi)自己保留采取行动的能(néng)力，而促进欧洲的数字主权正是这一努力的关键。

在面对竞争时，欧盟采取了一系列行动并拟议了一系列措施。首先，已采取的行动包括缩小(xiǎo)纳米電(diàn)子、光子、5G和量子等关键数字技(jì )术的投资差距、恢复对数据的控制及减少在网络安(ān)全领域对某一个设备供应商(shāng)的过度依赖；其次，将采取的举措包括构建欧洲云和欧盟数据框架、促进以透明度和信任為(wèi)基础的技(jì )术政策以及转向更具(jù)防御性和审慎性的竞争和监管规则。

（三）技(jì )术主权

“技(jì )术主权”和“数字主权”一脉相承，其核心是指拥有(yǒu)自己的数字能(néng)力，并根据自己的价值观和规则做出选择。“技(jì )术主权”是“数字主权”在技(jì )术领域的具(jù)體(tǐ)实现，是指确保欧盟拥有(yǒu)安(ān)全、优质(zhì)的数字基础设施以及开发和维持关键支持技(jì )术和基础架构技(jì )术的能(néng)力。欧盟委员会将利用(yòng)其召集权以及欧盟的资助计划，通过标准设置、工(gōng)具(jù)开发、收集关于处理(lǐ)个人数据的最佳实践，以及构建用(yòng)于数据处理(lǐ)的下一代基础架构增强欧洲对数据经济的技(jì )术主权。

欧盟于2020年发布的《人工(gōng)智能(néng)白皮书——追求卓越和信任的欧洲方案》提出，基础设施应支持建立欧洲数据池，发展人工(gōng)智能(néng)必须基于欧洲价值观和规则。2020年6月，德(dé)國(guó)和法國(guó)宣布了一个名(míng)為(wèi)盖亚-X（Gaia-X）的新(xīn)项目，利用(yòng)开放标准将欧洲各地的各种云供应商(shāng)连接起来，从而让企业和客户在共享数据隐私和安(ān)全标准的前提下，在网络空间自由移动数据。其旨在為(wèi)欧盟企业提供亚马逊云和阿里云的替代方案，是欧洲将“技(jì )术主权”落地的重要举措之一。

（四）未来发展

网络空间主权的最新(xīn)发展是在标准和规则制定的规范性权力方面。欧盟的目标是作(zuò)為(wèi)全球标准的制定者，设法利用(yòng)其制定规则的能(néng)力，向世界其他(tā)地區(qū)输出其规则和标准。这被评论员和學(xué)者称為(wèi)“规范性力量的欧洲”或“布鲁塞尔效应”。《欧洲数据战略》和建立基于盖亚-X的欧洲云联盟，将使欧洲的监管扩张主义进入一个基于软件代码而不是简单的法律监管的新(xīn)阶段。来自非欧盟國(guó)家的大型云运营商(shāng)已经意识到，加入未来的欧洲云基础设施将意味着遵守欧洲的协议和标准。同样，《人工(gōng)智能(néng)白皮书》宣布的数据空间，也将把欧盟法律作(zuò)為(wèi)软件代码纳入其中(zhōng)。但是，正如安(ān)德(dé)烈亚·伦达（Andrea Renda）指出的那样，很(hěn)难预测欧盟战略是否会在國(guó)际层面取得成功。

因此，“技(jì )术主权”和“数字主权”问题也与未来國(guó)际层面的伙伴关系和联盟密切相关。就更大的地缘政治格局而言，美國(guó)希望欧洲不要将中(zhōng)國(guó)视為(wèi)与美國(guó)同等重要的伙伴，而是发展与美國(guó)的跨大西洋伙伴关系，影响数字生态系统的规范以及印度等关键角色可(kě)能(néng)采取的决策方向。另一方面，中(zhōng)美两极竞争的持续，将破坏两國(guó)在科(kē)技(jì )问题上的合作(zuò)。美國(guó)的科(kē)技(jì )霸权也令欧盟能(néng)否与美國(guó)达成与中(zhōng)國(guó)类似的妥协变得不确定。

最后，如前所述，网络空间主权的讨论不仅是在國(guó)家主权方面。國(guó)家主权是必要的，却越来越不充分(fēn)，讨论还应接纳超出國(guó)家主权概念范畴的观点加以补充，為(wèi)所有(yǒu)利益方提供更广泛的协调利益和平等竞争的环境，以及增加协调的机会和机制。正如弗洛里迪（Luciano Floridi）所说，对跨國(guó)公(gōng)司控制数字技(jì )术和数字霸权的最佳答(dá)案，是建立超國(guó)家数字主权。问题的关键是，如何扩大超國(guó)家主权的合法性来源？各國(guó)如何通过汇集和转移其國(guó)家主权建立超國(guó)家主权？这些都是我们需要面对的问题。

（本文(wén)转载自：中(zhōng)國(guó)信息安(ān)全

原文(wén)刊登于《中(zhōng)國(guó)信息安(ān)全》杂志(zhì)2020年第12期）